Business Analyse
Lastenheft oder Pflichtenheft: Was Sie als Auftraggeber vor einer Beschaffung festhalten
Wer Angebote vergleichen und sicher entscheiden will, muss zuerst den eigenen Bedarf klären. Was in welches Dokument gehört und wie die Begriffe in der Schweiz verwendet werden.
Sie stehen vor einer Beschaffung: eine neue Software, ein System, eine Dienstleistung. Bevor Sie Angebote einholen, müssen Sie festhalten, was Sie brauchen. In Deutschland heisst dieses Dokument Lastenheft, in der Schweiz oft Pflichtenheft. Gemeint ist meist dasselbe: Ihre Anforderungen als Auftraggeber.
Ein gutes Anforderungsdokument schafft drei Dinge: Klarheit, bevor Sie beschaffen, Angebote, die sich vergleichen lassen, und eine Entscheidung, die Sie später nachvollziehen können. Dieser Artikel zeigt, welches Dokument wozu dient, wie die Begriffe in der Schweiz verwendet werden und was in Ihr Dokument gehört.
Das Wichtigste in Kürze
- Ihr Anforderungsdokument beschreibt, was Sie brauchen und wozu. Nach der deutschen Norm heisst es Lastenheft, in Schweizer Ausschreibungen meist Pflichtenheft.
- Die Anbieter antworten mit einem Angebot. Ein Angebot ist nicht automatisch ein Pflichtenheft im Sinn der Norm.
- Die Verantwortung für den Bedarf liegt bei Ihnen. Ausarbeiten können Sie das Dokument mit Unterstützung.
Fünf Dokumente, die oft verwechselt werden
Die deutsche Norm DIN 69901-5 unterscheidet das Lastenheft des Auftraggebers vom Pflichtenheft des Auftragnehmers. Im Requirements Engineering wird «Pflichtenheft» zum Teil anders verwendet: Das Glossar des International Requirements Engineering Board (IREB) gebraucht den Begriff auch für System- und Software-Anforderungsspezifikationen, ohne ihn pauschal dem Lieferanten zuzuordnen. Auch hier lohnt es sich also zu klären, welches Dokument gemeint ist. In der Praxis kommen weitere Dokumente dazu.
| Dokument | Wer erstellt es? | Wann? | Wozu dient es? |
|---|---|---|---|
| Anforderungsdokument (Lastenheft, in der Schweiz oft Pflichtenheft) | Sie als Auftraggeber, mit Unterstützung | vor der Anfrage oder Ausschreibung | hält Bedarf, Ziele, Anforderungen und Kriterien fest |
| Angebot (Offerte) | der Anbieter | als Antwort auf Ihre Anfrage oder Ausschreibung | legt die angebotenen Leistungen, den Preis und die Bedingungen dar |
| Umsetzungskonzept oder Lösungsvorschlag | der Anbieter, oft als Teil des Angebots | mit dem Angebot | zeigt, wie der Anbieter Ihre Anforderungen erfüllen will; Grundlage für Ihren Vergleich |
| Pflichtenheft im Sinn der DIN | der Auftragnehmer | wenn vereinbart, in der Regel nach der Auftragsvergabe | legt auf Grundlage Ihres Lastenhefts fest, wie umgesetzt wird; kann Vertragsbestandteil werden |
| Detailspezifikation | die für die Umsetzung Verantwortlichen, je nach Vorhaben Lieferant oder eigene Informatik, unter Einbezug Ihrer Fachbereiche, etwa für Abläufe, Abnahme und Tests | während der Umsetzung | beschreibt die Lösung so genau, dass sie umgesetzt und getestet werden kann |
Wichtig für Sie: Ob nach der Vergabe noch ein Pflichtenheft im Sinn der DIN entsteht, wer es erstellt und welches Dokument bei Widersprüchen gilt, regeln Sie im Vertrag. In HERMES, der Projektmanagementmethode des Bundes, ist die Detailspezifikation ein eigenes Ergebnis.
In der Schweiz heisst Ihr Dokument oft Pflichtenheft
In Schweizer Ausschreibungen, in Gemeinden und in vielen Unternehmen bezeichnet «Pflichtenheft» meist das Dokument des Auftraggebers. Das ist gut belegt, bis hin zur Projektmanagementmethode des Bundes, HERMES:
- HERMES verwendet den Begriff Lastenheft und ergänzt ausdrücklich: «in der Schweiz auch Pflichtenheft genannt». Das Lastenheft ist dort der Kern der Ausschreibungsunterlagen. Die Anforderungen entstehen in HERMES als eigenes Ergebnis, die Lösungsanforderungen, und fliessen von dort in die Ausschreibung ein.
- Die Beschaffungskonferenz des Bundes nennt das Dokument der Beschaffungsstelle in ihren Empfehlungen Pflichtenheft.
- Der Westschweizer Leitfaden für die Vergabe öffentlicher Aufträge führt das Pflichtenheft in seinen Muster-Ausschreibungsunterlagen unter den Dokumenten, welche die Vergabestelle allen Anbietern zustellt, und widmet ihm einen eigenen Anhang.
- Der Kanton Zürich spricht von Leistungsbeschrieb oder Devis, der Kanton Solothurn in seinem HERMES-Leitfaden von Lastenheft.
- Das Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen verwendet keinen der beiden Begriffe. Es regelt den Inhalt der Ausschreibungsunterlagen und spricht von technischen Spezifikationen und Leistungsbeschreibung.
Keine dieser Lesarten ist falsch. Missverständnisse entstehen, wenn ein Anbieter, eine Norm oder eine Vorlage aus Deutschland ins Spiel kommt und beide Seiten mit «Pflichtenheft» etwas anderes meinen. Halten Sie deshalb in den Ausschreibungsunterlagen oder im Vertrag fest, welches Dokument gemeint ist. Wenn Ihre Beschaffungsstelle eigene Vorlagen hat, gehen diese vor; das empfiehlt auch HERMES.
Verantwortung und Ausarbeitung
Die Verantwortung für den Bedarf liegt bei Ihnen als Auftraggeber. Nur Sie können entscheiden, was gebraucht wird und was es wert ist. HERMES weist die Aufgabe deshalb der Auftraggeberseite zu.
Die Ausarbeitung des Dokuments können Sie teilen: Fachbereiche bringen ihre Abläufe ein, die Informatik die technischen Rahmenbedingungen, eine Business Analyse führt die Sichtweisen zusammen und formuliert die Anforderungen. Die Reihenfolge bleibt dieselbe:
- Ziel und Bedarf klären. Was soll nach dem Vorhaben besser sein, und für wen?
- Anforderungsdokument ausarbeiten. Anforderungen, Rahmenbedingungen und Kriterien festhalten, Muss von Kann unterscheiden.
- Angebote einholen oder ausschreiben. Die Anbieter antworten auf Ihr Dokument.
- Vergleichen, entscheiden, vereinbaren. Angebote an Ihren Anforderungen messen, entscheiden und im Vertrag festhalten, welche Dokumente gelten.
Externe Unterstützung bei öffentlichen Ausschreibungen: Vorbefassung
Wer an der Vorbereitung eines öffentlichen Vergabeverfahrens beteiligt war, zum Beispiel beim Erstellen der Ausschreibungsunterlagen, ist vorbefasst. Das führt nicht automatisch zum Ausschluss. Für den Bund regelt das Art. 14 des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB), für Kantone, die der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB 2019) beigetreten sind, und damit auch für ihre Gemeinden, der inhaltlich gleiche Art. 14 IVöB.
- Wann ein Ausschluss erfolgt: Eine vorbefasste Anbieterin wird nur dann vom Angebot ausgeschlossen, wenn zwei Voraussetzungen zusammen erfüllt sind. Erstens lässt sich der Wettbewerbsvorteil, der ihr aus der Vorbereitung entstanden ist, nicht mit geeigneten Mitteln ausgleichen. Zweitens gefährdet ihr Ausschluss den wirksamen Wettbewerb nicht.
- Wie sich ein Vorteil ausgleichen lässt: Das Gesetz nennt insbesondere die Weitergabe aller wesentlichen Angaben über die Vorarbeiten, die Bekanntgabe der an der Vorbereitung Beteiligten und die Verlängerung der Mindestfristen.
- Marktabklärung: Klärt die Auftraggeberin vor der Ausschreibung den Markt ab, werden die angefragten Anbieter dadurch nicht vorbefasst. Die Ergebnisse gibt sie in den Ausschreibungsunterlagen bekannt.
Für Sie heisst das: Klären Sie früh, ob eine beigezogene Person oder Firma im selben Verfahren später auch anbieten möchte. Dann können Sie Ausgleichsmassnahmen von Anfang an einplanen und dokumentieren. Ob im Einzelfall ein Ausschluss nötig ist, beurteilt die Vergabestelle nach dem anwendbaren Recht. Dieser Abschnitt ist eine allgemeine Information, keine Rechtsberatung.
Beispiel: So kann ein Lastenheft gegliedert sein
Die folgende Gliederung ist ein Beispiel, keine verbindliche Vorlage. Sie orientiert sich an der Gliederung der Ausschreibungsunterlagen in HERMES und lässt sich für Unternehmen wie für öffentliche Stellen anpassen.
- Ausgangslage: Organisation, Anlass, heutige Situation; was heute nicht funktioniert und was das kostet.
- Ziele: was sich ändern soll, mit messbaren Ergebnissen.
- Abgrenzung: was zum Vorhaben gehört und was ausdrücklich nicht.
- Nutzende und Beteiligte: wer mit der Lösung arbeitet und wer entscheidet.
- Fachliche Anforderungen: Abläufe, Funktionen und Daten aus Sicht der Nutzenden, je als Muss oder Kann.
- Qualitäts- und Sicherheitsanforderungen: Verfügbarkeit, Leistung, Bedienbarkeit, Datenschutz, Informationssicherheit.
- Rahmenbedingungen: bestehende Systeme und Schnittstellen, rechtliche Vorgaben, Budget, Termine.
- Betrieb und Unterstützung: wer die Lösung nach der Einführung betreibt, wartet und unterstützt.
- Abnahme: Kriterien und Vorgehen.
- Aufbau des Angebots und Bewertung: was die Anbieter einreichen müssen und nach welchen Kriterien Sie entscheiden. In öffentlichen Ausschreibungen gehören hier die Eignungskriterien, die Zuschlagskriterien mit ihrer Gewichtung sowie gegebenenfalls eine Gewichtung der Eignungskriterien hin.
- Anhänge: Vertragsentwurf, allgemeine Geschäftsbedingungen, Mengengerüste, Prozessbeschreibungen.
Für ein kleines Vorhaben genügen oft wenige Seiten. Wichtiger als der Umfang ist, dass jede Anforderung begründet und priorisiert ist. Eine lange Liste von Funktionen ohne Prioritäten macht Angebote schwer vergleichbar.
Wenn Sie Software beschaffen
Bei Software kommen Punkte hinzu, die in allgemeinen Vorlagen oft fehlen und später teuer werden:
- Schnittstellen: Mit welchen Systemen muss die Lösung Daten austauschen, in welche Richtung und wie oft?
- Datenübernahme: Welche Daten werden aus dem bisherigen System übernommen, und wer bereinigt sie?
- Betrieb, Wartung und Support: Wer betreibt die Lösung, welche Reaktionszeiten brauchen Sie, wie werden Updates eingespielt?
- Kosten über die Nutzungsdauer: Lizenz- oder Abonnementmodell, Betrieb, Anpassungen und Ausstieg, nicht nur der Anschaffungspreis.
- Datenschutz und Datenhaltung: Wo werden die Daten gespeichert, wer hat Zugriff, welche Vorgaben des Schweizer Datenschutzrechts gelten?
- Ausstieg: Wie erhalten Sie Ihre Daten zurück, wenn Sie den Anbieter wechseln?
- Abnahme: Mit welchen Testfällen prüfen Sie, ob die Software Ihre Abläufe tatsächlich unterstützt?
Ein typischer Fehler: Die Funktionsliste aus einer Produktbroschüre wird zum Anforderungsdokument. Dann beschreibt der Anbieter Ihr Problem in der Sprache seines Produkts, und Sie können die Angebote kaum noch vergleichen. Beschreiben Sie zuerst Ihre Abläufe und Ziele; ob eine Standardsoftware sie abdeckt, prüfen Sie danach.
Typische Fehler und wie Sie sie vermeiden
Die Lösung steht schon im Anforderungsdokument. «Wir brauchen System X» ist keine Anforderung. Beschreiben Sie, was erreicht werden soll.
Es wird ausgeschrieben, bevor das Zielbild klar ist.
Niemand prüft die Angebote gegen Ihre Anforderungen. Jede Abweichung ist eine Entscheidung. Sie muss bewusst getroffen werden, nicht zufällig.
Wie eine Business Analyse Sie vor der Beschaffung unterstützt
Ein Anforderungsdokument ist keine Formularaufgabe, sondern die Klärung vor einer wichtigen Entscheidung. Eine Business Analyse unterstützt Sie dabei mit drei Ergebnissen:
- Klarheit vor der Beschaffung: Fachbereich und Informatik klären gemeinsam Ziele, Abläufe und Anforderungen, bevor ein Anbieter die Lösung vorgibt.
- Vergleichbare Angebote: Die Anforderungen sind priorisiert und so formuliert, dass sich Angebote und Lösungsvorschläge daran messen lassen.
- Nachvollziehbare Entscheidungen: Die Bewertung der Angebote und die Prüfung des späteren Umsetzungskonzepts stützen sich auf Ihre Anforderungen. Sie können später zeigen, warum Sie so entschieden haben.
Unterstützung lohnt sich besonders, wenn Fachbereiche und Informatik die Lage unterschiedlich sehen, wenn ein Anbieter schon eine Lösung vorgeschlagen hat, bevor Ihr Bedarf geklärt ist, oder wenn intern Zeit oder Erfahrung für eine saubere Anforderungserhebung fehlen. Die Verantwortung für den Bedarf und den Entscheid bleibt bei Ihnen.
Häufige Fragen
- Was ist der Unterschied zwischen Lastenheft und Pflichtenheft? Nach der deutschen Norm beschreibt das Lastenheft den Bedarf des Auftraggebers und das Pflichtenheft die Umsetzung durch den Auftragnehmer. In der Schweiz wird «Pflichtenheft» oft für das Dokument des Auftraggebers verwendet, vor allem in öffentlichen Ausschreibungen.
- Gibt es eine Vorlage für ein Lastenheft? Eine Vorlage hilft beim Aufbau, ersetzt aber nicht die Klärung Ihres Bedarfs. Oben finden Sie eine Beispielgliederung, die Sie anpassen können. Öffentliche Stellen verwenden zuerst die Vorlagen ihrer Beschaffungsstelle.
- Darf, wer beim Pflichtenheft einer öffentlichen Ausschreibung hilft, später mitbieten? Ein Ausschluss erfolgt nicht automatisch. Wer an der Vorbereitung mitgewirkt hat, ist vorbefasst. Vom Angebot ausgeschlossen wird er nur, wenn sich sein Wettbewerbsvorteil nicht mit geeigneten Mitteln ausgleichen lässt und der Ausschluss den wirksamen Wettbewerb nicht gefährdet (Art. 14 BöB, Art. 14 IVöB). Ob das zutrifft, beurteilt die Vergabestelle im Einzelfall.
- Brauche ich beide Dokumente auch in einem kleinen Projekt? Nicht unbedingt als getrennte Dokumente. Die zwei Fragen braucht es trotzdem: Was brauchen wir? Wie wird es umgesetzt?
Abschluss
Ein Lastenheft, in der Schweiz oft Pflichtenheft genannt, ist kein Formular, sondern eine Klärung. Wer zuerst versteht, was gebraucht wird, erhält vergleichbare Angebote, entscheidet nachvollziehbar und kann die Lösung später sauber abnehmen. Wenn Sie vor einer Beschaffung stehen und Ihre Anforderungen klären möchten, unterstütze ich Sie mit einer Business Analyse.
Weiterlesen: Transparenz, die handlungsfähig macht. Nicht nur sauber dokumentiert. · HERMES und Scrum: So arbeiten sie zusammen
Quellen: HERMES 2022, Ergebnis Ausschreibungsunterlagen (Bundeskanzlei) · HERMES 2022, Aufgabe Ausschreibung erarbeiten (Bundeskanzlei) · HERMES 2022, Ergebnis Lösungsanforderungen (Bundeskanzlei) · HERMES 2022, Ergebnis Detailspezifikation (Bundeskanzlei) · Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB), SR 172.056.1, Art. 14, 30 und 36 · Interkantonale Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB 2019), Art. 14, Vereinbarungstext der BPUK · Beschaffungskonferenz des Bundes und KBOB, Empfehlungen zur KMU-Verträglichkeit · Westschweizer Leitfaden für die Vergabe öffentlicher Aufträge (CROMP), Kanton Waadt · Kanton Zürich, Beschaffung, Hilfsmittel und Beratung · Kanton Solothurn, Leitfaden Projektmanagement · IREB, CPRE-Glossar · DIN 69901-5:2009-01, Projektmanagement, Projektmanagementsysteme, Teil 5: Begriffe (DIN Media)